[지자체 x 사회성과인센티브 사례] "지원금 대신 성과를 묻다" 춘천시의 3년 실험

*본 콘텐츠는 SOVAC Together 콘텐츠 파트너 사회적가치연구원(CSES)의 글로벌 소식을 담은 이로운넷의 기사입니다. 이로운넷의 동의 하에 게재합니다.

사회연대경제 정책은 오랫동안 '얼마를 지원했는가'로 평가돼 왔다. 그러나 춘천시는 질문을 바꿨다. 얼마나 지원했는지가 아니라 무엇이 달라졌는지를 묻기 시작했다. 

춘천시는 사회성과인센티브(SPC)를 3년간 연속 운영하며 사회적기업이 만들어낸 변화를 수치로 확인하고 그 결과에 따라 보상하는 방식을 정책에 적용했다. 사회적 가치를 '얼마나 만들어냈는지'로 평가하고 그만큼 보상하는 실험이었다. 지원금부터 집행하는 대신 일자리와 거래, 서비스 등 실제 성과를 기준으로 정책을 설명하고 예산을 집행한 것이다. 그 결과는 숫자와 현장의 변화로 확인됐다.

춘천시가 SPC 협력사업을 선택한 배경에는 기존 사회연대경제 지원 방식에 대한 행정 내부의 문제의식이 자리하고 있었다. 사회연대경제 조직을 대상으로 한 각종 보조금과 공모사업은 지속돼 왔지만 그 지원이 실제로 어떤 변화를 만들고 있는지, 지역 정책 목표와 어떻게 연결되는지를 설명하기는 쉽지 않았다.

지원은 집행됐지만 성과를 어떻게 관리할 것인지에 대한 답은 분명하지 않았다. 사회연대경제 정책이 늘어날수록 행정 내부에서도 "무엇이 달라졌는지 설명해야 한다"는 요구는 커졌지만 이를 체계적으로 보여줄 도구는 부족했다. 이 지점에서 춘천시는 성과를 사후 평가가 아닌 정책 운영의 기준으로 삼는 방식에 주목했다. 사회적 가치를 정량적으로 측정하고 그 결과를 다음 정책 설계와 예산 집행에 반영하는 구조가 필요하다는 판단이었다. SPC는 이러한 문제의식에 대응하는 정책 도구로 선택됐다.

SPC는 사회연대경제 조직이 만들어낸 사회적 가치를 화폐 단위로 측정하고 그 성과에 따라 인센티브를 지급하는 방식이다. 기존처럼 지원금부터 집행하는 구조가 아니라 실제로 만들어낸 변화의 크기를 기준으로 정책이 작동하도록 설계됐다. 춘천시는 실제로 만들어낸 변화가 정책에 반영되는 구조에 주목했고 사회적 성과가 축적되는 과정을 함께 살펴보기 위해 SPC를 3년간의 협력사업으로 운영했다.

춘천시 SPC 참여기업들이 만든 사회성과

춘천시 SPC 협력사업에는 3년간 총 5개 사회연대경제 조직이 참여했다. 문화예술인 지원 기업 2곳, 사회연대경제 상품 유통 기업 1곳, 여성 일자리 창출과 소농 거래 기업 1곳, 장애인 일자리 창출 기업 1곳이다.

업종과 사업 모델은 서로 달랐지만 이들이 창출한 사회성과는 춘천시가 해결하고자 한 지역 과제와 맞닿아 있었다. 특히 춘천시는 2021년 문화도시로 지정된 이후 문화예술인 지원을 주요 정책 과제로 설정해 왔으며 이를 반영해 문화예술 분야 기업이 두 곳 포함됐다.법인 형태는 사회적협동조합, 사단법인, 주식회사, 농업회사법인 등으로 다양하며, 업종 역시 서비스업·도소매업·제조업으로 고르게 분포돼 있다. 평균 업력은 약 15년으로 초기 정부 지원 단계를 지나 자생적으로 운영되는 기업이 다수를 차지했다. 이들 기업은 문화예술인 지원, 사회연대경제 조직 판로 확대, 여성과 고령자 일자리, 장애인 고용 등 각자의 사업 영역 안에서 사회적 가치를 만들어냈고 SPC는 그 결과를 수치로 확인하는 장치로 작동했다. 

사회성과 유형 2022-2024년 누적 합계 / 자료=사회적가치연구원

수치로 본 3년의 성과 구조...내부공정 57.3%, 외부공정 41.6%

2022년부터 2024년까지 참여기업이 창출한 사회성과 누적 합계를 분석한 결과 내부공정(고용) 성과가 57.3퍼센트로 가장 높은 비중을 차지했다. 외부공정(기업 외부 가치사슬에서 성과가 발생하는 경우) 성과는 41.6퍼센트, 제품·서비스 성과는 1.1퍼센트로 나타났다.

이는 선발 기업 다수가 일자리 창출과 지역경제 활성화를 핵심 목표로 설정한 사업 구조를 가지고 있기 때문이다. 장애인·여성·고령자 고용을 중심으로 한 기업에서는 내부공정 성과가 집중됐고 문화예술인 지원 기업과 사회연대경제 조직을 대상으로 한 유통 기업에서는 외부공정 성과가 주로 나타났다.

[사례1] 사회적협동조합 무하, 공연 제작이 지역 예술인의 생계가 되다

춘천시 SPC 참여기업 '무하' / 사진=사회적가치연구원

사회적협동조합 무하는 춘천에서 활동하는 예비·신진 예술가들이 지역을 떠나지 않고 소득을 만들 수 있는 구조를 공연 제작을 통해 구축해 온 문화예술 기업이다. 교육 이후에도 예술가들이 무대에 서고 거래를 이어갈 수 있도록 공연 제작 중심의 구조를 설계했다.

SPC로 측정한 무하의 사회성과는 대부분 외부공정에서 발생했다. 특히 최근 3년간 창출된 사회성과의 99.7%는 지역 문화예술기업 및 예술인과의 거래에서 비롯됐다. 공연 제작 과정에서 장비·소품·디자인 등을 지역 문화예술기업로부터 조달해 약 2억 원 규모의 거래를 창출했다. 

신진·취약 예술인에게 무대 참여 기회를 제공해 실제 소득이 발생하도록 한 점도 핵심 성과다. 3년간 예술인과의 누적 거래 금액은 약 2.9억 원으로 공연 제작 과정에서의 협업이 지역 예술인의 소득으로 직접 연결되는 구조가 수치로 확인됐다.

무하의 사례는 문화예술 지원이 교육이나 일회성 프로젝트에 그치지 않고 지속적인 거래 구조로 전환될 때 사회성과로 측정되고 보상될 수 있음을 보여준다. 지역에 남아 활동할 수 있는 조건을 만드는 것, 그것이 무하가 SPC를 통해 증명한 핵심 성과였다.

문화프로덕션 도모, 매출이 늘수록 사회성과도 함께 커졌다

춘천시 SPC 참여기업 '도모' / 사진=사회적가치연구원

문화프로덕션 도모는 2008년 설립된 춘천 기반 문화예술 기업으로 공연 제작과 문화행사 운영을 통해 지역 주민의 문화 접근성을 높이고 예술인의 활동 무대를 꾸준히 확대해 왔다. 춘천시 최초의 전업 극단 운영 기업으로 출발했으며 극단의 지속 가능성을 확보하기 위해 공연 제작과 행사 대행을 병행하는 사업 구조로 성장해 왔다.

SPC를 통해 측정된 도모의 사회성과는 외부공정, 내부공정, 제품·서비스 성과로 고르게 나타났다. 공연 제작 과정에서 문화예술기업과의 거래를 확대하며 신규 거래기회를 창출했고 신진·취약 예술인의 참여를 늘려 소득 증대 성과를 만들어냈다. 이 과정에서 발생한 거래는 도모의 본업인 공연 제작과 직결돼 사회성과로 측정됐다.

내부공정 성과도 함께 확인됐다. 기존 종사자가 준고령자 연령에 도달하면서 안정적인 고용이 유지됐고 취약계층을 대상으로 한 무료 공연 제공을 통해 제품·서비스 성과도 이어졌다.

특히 도모의 사례에서 주목되는 점은 사업 성장과 사회성과가 같은 방향으로 확대됐다는 점이다. 2022년부터 2024년까지 3년간 도모는 약 10.5억 원 규모의 문화예술기업 거래를 창출했다. 같은 기간 사회성과는 1.9억 원에서 3.3억 원으로 증가했고 매출 역시 13.2억 원에서 18.8억 원으로 확대됐다.

공연 제작과 행사 대행이라는 사업 활동이 커질수록 거래 규모와 예술인 참여가 함께 늘어나면서 사회성과도 자연스럽게 확대된 구조다. 도모는 사업의 성장 과정 자체가 사회성과 증가로 이어질 수 있음을 수치로 보여준 사례로 평가된다.

소박한 풍경, 유통 구조 자체가 사회성과였다

춘천시 SPC 참여기업 '소박한 풍경' / 사진=사회적가치연구원

소박한 풍경은 2006년 설립된 사회적기업으로 강원도 기반 사회연대경제 조직의 제품을 대상으로 디자인·마케팅과 온·오프라인 유통을 지원해 왔다. 농촌 지역 제품의 상품화 지원에서 출발해 사회연대경제 조직 제품을 안정적으로 시장에 연결하는 유통 구조를 구축해 온 것이 기업의 핵심 역할이다.

SPC를 통해 측정된 소박한 풍경의 사회성과는 전부 외부공정 영역에서 발생했다. 사회연대경제 조직의 제품을 매입해 판매하는 유통 구조 자체가 취약생산자에게 신규 거래기회를 제공하는 방식으로 작동했기 때문이다.

2022년부터 2024년까지 3년간 소박한 풍경이 창출한 사회적경제 조직과의 누적 거래 규모는 약 12.4억 원에 달한다. 또한 유통 활동 전반이 사회성과로 측정되며 사회성과의 100%가 외부공정 성과로 집계됐다.

소박한 풍경의 사례는 별도의 사회공헌 활동을 추가하지 않더라도 기업의 본업이 사회적경제 조직과의 거래 구조로 설계될 경우 그 자체가 사회성과로 이어질 수 있음을 보여준다. 유통을 통해 판로를 만들고, 판로를 통해 거래를 지속시키는 구조가 곧 정책이 보상하는 성과로 확인된 사례다.

초맘, 고령자·소농·취약계층을 잇는 먹거리 구조

춘천시 SPC 참여기업 '초맘' / 사진=사회적가치연구원

초맘은 2020년 설립된 기업으로, 여성 농업인이 주체가 되어 발효식품을 생산·판매하며 고령자 일자리 창출과 소농 거래 확대를 함께 추진해 왔다. 전통 장문화를 기반으로 한 식품 생산을 통해 고령자의 경제적 자립을 지원하고 소농과의 거래를 통해 지역 먹거리 구조를 유지하는 것을 주요 목표로 삼고 있다.

SPC를 통해 측정된 초맘의 사회성과는 내부공정, 외부공정, 제품·서비스 성과가 비교적 고르게 나타났다. 내부공정 성과는 고령자 고용을 통한 일자리 제공에서 발생했고 외부공정 성과는 장 제조에 필요한 원재료를 소농으로부터 조달하는 과정에서 확인됐다. 제품·서비스 성과로는 취약계층을 대상으로 한 식품 제공이 이어졌다.

사회성과 유형별로 보면 내부공정이 56.3퍼센트, 외부공정이 23.5퍼센트, 제품·서비스 성과가 20.2퍼센트를 차지했다. 단일 영역에 성과가 집중되기보다, 고령자 고용과 소농 거래, 취약계층 지원이 하나의 사업 구조 안에서 동시에 작동한 셈이다. 특히 제품·서비스 성과에서 초맘은 3년간 총 7491명에게 식품을 제공하며 취약계층의 식품 접근성을 제고하는 데 기여했다. 매출 규모만 놓고 보면 성과가 크지 않게 보일 수 있지만, 유사 규모의 먹거리 기업과 비교할 경우 소농과의 거래를 통해 창출한 성과는 상대적으로 높은 수준으로 나타났다.

초맘의 사례는 소규모 먹거리 기업이라 하더라도 사업 구조를 어떻게 설계하느냐에 따라 다양한 사회적 가치를 동시에 만들어낼 수 있음을 보여준다. 고령자와 소농, 취약계층을 잇는 일상적인 생산과 유통의 과정이 정책적으로 확인 가능한 사회성과로 이어진 사례다.

춘천시장애인근로사업장, 고용 그 자체가 정책 성과가 되다

춘천시 SPC 참여기업 '춘천시장애인근로사업장' / 사진=사회적가치연구원

춘천시장애인근로사업장은 1998년 설립된 이후 사무용품 제조·유통을 통해 장애인의 안정적인 일자리 창출을 이어온 기업이다. 춘천 지역에서 유일한 장애인근로사업장으로 지속 고용과 안정적인 급여 지급을 위해 근무 환경과 근무 시간을 조정하며 운영해 왔다.

SPC를 통해 측정된 사회성과는 내부공정 성과와 제품·서비스 성과로 나타났다. 이 가운데 내부공정 성과가 압도적인 비중을 차지했다. 2022년부터 2024년까지 3년간 평균 32.7명의 장애인을 고용했으며 이 중 중증 장애인이 평균 25.7명에 달했다. 

이는 장애인 고용 그 자체가 지역 사회의 돌봄 부담을 대체하는 성과로 측정됐음을 의미한다. 안정적인 일자리 제공과 중증돌봄대체가 동시에 확인되며 장애인 고용의 사회적 가치가 수치로 드러난 사례다.

한편, 고용된 장애인들이 지난 3년간 생산한 두루마리 휴지, 복사용지 등 생활필수품은 총 882건에 걸쳐 취약계층을 대상으로 무료 또는 할인 제공됐다. 이는 제품·서비스성과로 이어지며 장애인 고용이 지역사회 지원과 취약계층의 삶을 개선하는 데 기여하고 있음을 알 수 있다. 

특히 주목되는 점은 기업의 성장과 사회성과가 같은 방향으로 확대됐다는 점이다. 매출이 증가하는 과정에서 장애인 고용 규모와 근무시간 역시 함께 늘어나며 경제적 성과와 사회적 가치가 연결되는 구조가 확인됐다. 춘천시장애인근로사업장의 사례는 장애인 고용이 사회성과로 측정되고 정책 보상의 근거가 될 수 있음을 보여준다. 

사회적 가치, 경영 관리 지표로 작동하다

춘천시 참여기업을 대상으로 한 설문조사와 심층 인터뷰 결과 SPC 도입 이후 기업 내부의 인식과 운영 방식에 변화가 확인됐다. 

서베이 결과 / 자료=사회적가치연구원

가장 먼저 나타난 변화는 SPC 변화 그 자체가 기업에 강한 동기부여로 작용했다는 점이다. 참여기업들은 사회성과 측정과 보상 경험을 통해 자신들의 활동이 외부로부터 공식적으로 평가되고 인정받고 있다는 사실을 체감했다고 입을 모았다. 그동안 내부적으로만 의미를 부여해오던 활동이 정량적 지표로 제시되면서 사업의 의미와 방향성이 보다 분명해졌다는 평가다. 사회적기업으로서의 정체성을 다시 확인하는 계기가 되었다는 응답도 이어졌다. 

특히 업력이 긴 기업일수록 이러한 변화는 더욱 두드러졌다. 정부 지원사업이 축소되면서 사회적기업으로서의 정체성과 지속가능성에 대한 고민이 깊어지던 시점에 SPC 참여가 조직의 미션을 재정립하는 전환점으로 작용했다는 것이다. 실제로 일부 기업들은 사회적기업 유지 여부를 두고 내부 의견이 엇갈리기도 했으나 SPC 참여 이후 사회적가치를 지속해야 할 명확한 근거와 명분이 마련됐다는 의견이 있었다. 

사회성과를 화폐적가치로 측정한 이후, 기업의 운영방식에도 변화가 뒤따랐다. 참여기업들은 사회적가치를 눈에 보이지 않는 가치가 아니라 관리와 의사결정의 기준으로 활용하기 시작했다. 사회성과는 기업 운영 전반을 점검하는 하나의 관리 지표로 자리잡았고 사업 성과를 평가하는 새로운 기준점이 됐다. 이러한 사회성과 데이터는 직원 워크숍과 내부 공유 자료에 적극 반영하며 조직 구성원 간 공감대를 넓혔고 공공 지원사업 신청서와 입찰 제안서, 기업 홍보 자료에도 적극 반영했다. 사회적 가치가 객관적 수치로 제시되면서 외부 이해관계자와의 소통 역시 한결 수월해졌다는 평가다.

성과에 기반해 지급된 인센티브 역시 기업 활동을 확장하는 자원으로 작동했다. 용처 제한이 없는 인센티브는 인건비와 임대료 등 운영 안정성 확보에 활용됐고 설비 투자와 신사업 준비에도 쓰였다. 공공 예산으로 지급된 인센티브는 브랜드 구축과 홍보, 신제품·서비스 개발에 집중되며 외부 시장과의 접점을 넓히는 데 기여했다.

이 과정에서 일부 기업은 기존 사업모델을 점검하고 사회성과 창출이 더 크게 발생할 수 있는 방향으로 사업 구조를 조정했다. 사회성과 측정 경험은 이후 사업 전략을 다시 설계하는 기준으로 활용됐다.

성과관리, 행정과 기업의 공통 언어가 되다

춘천시가 이번 협력사업에서 주목하는 성과는 행정과 기업 모두에게 '성과관리'라는 개념이 실제로 작동하기 시작했다는 점이다.

춘천시청 장소영 팀장은 "측정 결과를 바탕으로 부족한 부분을 점검하고 다음 해 개선 계획을 세우는 등, 단순 지원 중심의 사업에서는 기대하기 어려운 인식 변화가 나타났다"고 설명했다.

사회성과 측정은 참여기업들에게 자신들의 사업을 다시 보게 하는 계기가 됐다. 무엇이 성과로 인정되는지, 어떤 활동이 사회적 가치를 만들어내는지를 수치로 확인하면서 사업의 방향과 우선순위를 점검하게 됐다. 사회성과는 이후 기업 운영과 의사결정을 뒷받침하는 관리 지표로 활용되기 시작했다. 

행정 역시 지원 여부보다 성과의 흐름을 보게 됐다. 사회적경제 지원 사업을 집행의 관점에서만 바라보던 방식에서 벗어나 어떤 성과가 누적되고 있는지를 함께 살피는 구조로 전환된 것이다.

인센티브, 성과 이후를 준비하는 자원

성과에 따라 지급된 인센티브는 참여기업 운영 안정화와 성장 투자에 폭넓게 활용됐다. 참여기업들은 사회적가치연구원이 지급한 인센티브로 인건비·임대료 등 공정비를 일부 충당해 재무적 부담을 완화하고 사업 지속 가능성을 높였다. 동시에 설비 투자, 신규 상품 개발, 사업모델 확장 등 중장기 성장 기반을 마련하는 데에도 해당 재원을 투입했다.

공공 예산으로 지급되는 인센티브는 브랜드 구축과 홍보, 신제품·서비스 개발에 집중돼 외부 시장과의 접점을 넓히는데 기여했다. 일부 기업은 창립 이후 처음으로 체계적인 홍보 활동을 진행했으며, 운영 방식 개선과 비용 구조 점검을 통해 효율성을 높이고 거래 확대 가능성을 모색했다.

'춘천형 ESG 지표'로의 확장

춘천시사회적경제지원센터는 SPC 협력사업 경험을 바탕으로 춘천형 ESG 지표를 개발·운영하고 있다. 사회성과를 가시화해 정책 설명과 대외 홍보에 활용하고 있다. 

임영철 춘천시사회적경제지원센터 실장은 "SPC 협력사업 경험을 바탕으로 춘천형 ESG 지표를 개발·운영하고 있다"고 말했다. 이어 그는 "사회성과를 가시화하면서 대외 설명과 홍보에 활용할 수 있게 됐다"며 "지역 내에서도 사회적 가치 측정에 대한 관심이 확산되고 있다"고 덧붙였다.

성과비례 보상, 제도 설계의 과제

한편, 춘천시 SPC 협력사업은 성과기반 정책의 가능성을 확인한 사례인 동시에 제도 설계 측면에서 추가적인 검토가 필요한 지점도 함께 확인됐다.

우선 제도적 기반의 한계가 과제로 제기된다. SPC가 지자체별 사업 형태로 운영되는 만큼 법·제도적 근거가 없는 지역에서는 안정적인 운영과 확산에 제약이 따른다. 춘천 사례가 제주와 화성 등으로 확산될 수 있었던 배경 역시 제도화 논의가 병행됐기 때문이다.

공공 재정 집행 체계와 성과비례 보상 방식 간의 간극도 현장에서 확인됐다. 성과에 따라 지급되는 인센티브가 보조금 방식으로 운영되면서 일부 참여기업은 증빙 부담을 느낀 것으로 나타났다. 이에 대해 춘천시청 박선명 주무관은 "인센티브의 취지를 살리면서도 공공 집행 기준과 정합성을 갖춘 보다 유연한 운영 방식에 대한 검토가 필요하다"고 말했다.

사회성과 측정 방식에 대한 보완 필요성도 제기됐다. 문화예술 교육이나 지역 정착과 같이 장기적인 변화를 목표로 하는 사업은 3년 단위 측정만으로 성과를 충분히 포착하기 어렵다는 지적이다. 발효식품처럼 연차별 성과 변동성이 큰 사업 역시 단년도 비교보다는 장기적 흐름을 반영한 해석이 요구된다.

초기 기업의 진입 장벽과 성과 결과 전달 방식도 과제로 남았다. 측정 경험과 전담 인력이 부족한 기업에게는 참여 자체가 부담으로 작용할 수 있으며 현재 성과가 절대값 중심으로 제시돼 외부 이해관계자가 성과 수준을 직관적으로 이해하기 어렵다는 점도 개선 과제로 꼽힌다.

그럼에도 춘천에서 진행된 SPC 협력사업은 사회성과 측정과 성과비례 보상이 행정과 기업의 판단 과정에 실제로 활용되기 시작했다. 지원 규모보다 현장에서 만들어진 변화를 기준으로 정책을 설명할 수 있게 되면서 춘천의 3년은 성과를 중심에 둔 운영이 가능하다는 점을 현장에서 확인한 시간이었다. 

유미현 CSES 사회적가치연구원 제도화팀장은 "춘천시의 지난 3년은 사회적 가치 측정과 성과비례 인센티브가 지자체 행정 현장에서 실제로 작동할 수 있음을 증명한 시간이었다"며 "단순한 퍼주기식 지원이라는 편견을 넘어 구체적인 데이터와 성과를 통해 사회적경제의 효용을 입증한 춘천의 사례는 향후 SPC가 제도화되는 데 유용한 근거가 될 것"이라고 강조했다. 이어 "지난 3년간의 운영 과정에서 확인한 행정적 과제들을 보완해 SPC가 지속 가능한 지자체 행정 시스템으로 자리 잡을 수 있도록 뒷받침하겠다" 부연했다. 

작성 : 이수진 에디터

출처 : 이로운넷 [기획특집]-② 춘천시가 쏘아올린 '성과 중심 지원'...SPC가 지자체 정책의 기준이 되다